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□ 刊发于《城市中国》
   2013年第59期

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产城融合之发展思考-访中规院学术顾问邹德慈院士

产城融合之发展思考
访中规院学术顾问邹德慈院士
采访+编辑/丁馨怡 [城市中国研究中心]

INTERVIEW 采访
邹德慈
1934年出生于上海,城市规划专家,中国工程院院士。1955年毕业于同济大学。曾任建设部中国城市规划设计研究院院长,现任该院学术顾问、教授级高级城市规划师、兼任中国城市规划学会副理事长、清华大学、同济大学兼职教授。

世界范围内的城市化进程始于工业革命。工业的比较收益远高于农业,吸引大量农业人口涌入工厂,并在工厂附近形成一定规模的稳定聚落,同时生活所必需的服务业也逐渐发展,形成近现代意义上的城市。因此,工业化是城市化快速推进和城市快速发展的重要动力。城市规模扩大和人口增加形成比较集中的市场和显著的集聚经济,又促进了工业的发展。可见,工业化和城市化相伴而生、相互促进、彼此融合,产业是城市发展的基础,城市是产业(非农产业)发展的载体。产城融合的核心是城市要有产业,尽可能发展多样化产业,产业发展要依托城市。因此城市规划要整体考虑产业发展和城市建设,因城市发展条件而异,结合实际情况具体分析,不能去套用固定不变的模式。

Q=城市中国 A=邹德慈
Q 时下“全民热议”产城融合,回顾工业化的发展历程,请您谈谈工厂城的出现背景及产城关系的发展变化?
A 世界工业化始于欧洲,最初的工业化发展基于对动力的需求,蒸汽机、内燃机的出现是蒸汽和电力成为当时的主要能源,大约在19世纪后半期,一些所谓的现代工业开始出现。伴随工业化就出现了工厂,所以运输和动力是欧洲最早工业布局的主要依据。因此工厂建设基本上沿江靠河,后来随着铁路发展,工厂布局又与铁路线紧密联系。因此,由于客观生产的需要,工厂并非起初就布局在当时的城市。工业化逐步进行,工厂规模逐渐扩大、需要的工人渐多。西方资本家使用一些办法把一部分农村剩余劳动力招到工厂。进厂农民要求最基本的生活条件,因此初期的现代工业发展,必须同时解决工厂的发展和工人的生活问题。在早期的工厂附近就形成了一些工人居住区或生活据点,这也许就是工厂城最早的
来源。资本主义国家初期工厂城的功能也是城市化的最早启动期。所以最早的工厂城出现在英国,称作company town(公司城镇),是资本家为了就近解决在其工厂中工作的工人的居住问题、从而提高工人的生产能力而由资本家出资建
设、管理的小型城镇。工厂城起主导作用的是厂而不是城,城是工人的城,城的区位选择是依据厂的地点而定的,城的建设就在厂的附近。即现代工业发展初期的公司城镇、资本主义的工厂城模式。公司城镇的建设是现代城市规划形成的
实践基础。19世纪前半叶,空想社会主义思潮得到发展。资本主义制度的弊端日益暴露,一些身为资本家的空想社会主义者对几个公司城镇的建设试图加入一点空想社会主义的色彩,试图缓解资本家和工人之间的矛盾,给工人提供一种当
时看来比较新型的公司城镇,结果这些实验性的工厂城最终都没有成为可推广普及的范式。

Q 中国在计划经济和市场经济时期,其产城发展路径有何差异?
A 据历史学观点,中国进入工业化是在建国以后。1953年中国开始实施“一五”计划,接受苏联的援助,建立起钢铁、化工、石油、机械等现代工业体系,中国才有了现代意义上的现代工业。中国工厂城出现于“一五”计划之后。真正大规模的现代工业建设是在计划经济的头十年。在特定历史条件下,中国参照苏联经验,选择了一条优先发展重工业的工业化道路。“一五”期间工业建设和生产所取得的成就,远远超过了旧中国的一百年。从50年代到60年代,大规模的现代化的钢铁、汽车、飞机、化工、石油、纺织等工业体系开始建立。在计划经济时代,这些工业都布局在当时选定的一些工业城市,工厂城常常是工业城市的一个工业区。计划经济时期我国重要的工厂建设都是由国家投资,即国营企业。特点是:工厂建设和职工住宿生活投资捆绑在一起,甚至还包括工厂的专用铁路、码头等交通运输设施,都属于同一个建设项目范畴,由国家统一投资、统一规划设计。工厂的规划也包含工厂城镇的规划。那时国家的投资也不可能惠及到整个
城市,只是满足重点工业建设的需要,包括工厂本身、职工生活居住的配套。当时“配套”这个概念很流行,工厂配套之后就形成了工厂城。同时,国家也很重视新的工业建设,尽量依托原有城市布点的原则,这样可以做到“新旧两利”的目的。特别是国家投资大的、重点工业布局。比如首都钢铁公司,前身是解放前日本人建的石景山钢铁厂,规模比较小,解放后进行修复扩建和技术改造。配合石景山钢铁厂恢复,还建了一个发电厂。随着首钢的扩建也建了很多宿舍解决职工的生活居住,逐渐由首钢工厂城发展为首都的一个城区。2010年首钢搬迁到河北唐山曹妃甸地区,留下的厂房需要改变使用性质,已形成的工厂城还将存在。建国后在北京朝阳区,国家还投资建设了规模较大的纺织厂(国棉一厂、二厂、
三厂等),于是因解决纺织厂工人的配套居住,这里就形成一个个纺织城,还有北京南部的燕山石油化工城。虽然北京不是一个工业城市,但北京整体城区包含着这几个工厂城,习惯上不称其为工厂城而叫做工业区,实质基本一样。工厂
城有相对独立的,但又和城市是一个整体,很大程度上还依赖于主城发展。但条件有限,当时仅规划工厂城,很少涉及整个城市的规划。当时城市规划行业的主要任务就是配合工业建设规划工厂城镇。“一五”期间城市规划的重点工作就
是规划设计工厂城。不过我国从未使用“公司城镇”的提法,因为工厂是国家的工厂、社会主义的企业。

从计划经济转型到市场经济之后,工厂城的情况发生了很多变化。一是企业本身的变化,虽然现在国家投资的大型国营企业仍然存在,特别是化工石油及某些装备制造企业。二是大量工业企业已经转变为市场投资,民营的、合资的,多种多样。外资建厂追求低成本高利润,工厂的建设和工厂城的建设并不完全配套,很大程度上需要地方政府来配合,企业与地方的关系不再像计划经济时代那么简单。三是产业本身也在变化。市场经济时代的口号是“招商引资、筑巢引鸟”:“鸟”指工业项目,“巢”指城或工厂城。简单理解是建好城引来工业项目。但大多数是筑了巢,希望的鸟却没来,而招来“乌鸦”(高污染,环境破坏力大的企业);另外就是地方政府想尽办法建成新开发区,本来计划引来“鸟”三年之内就可以激活开发区,结果五年、八年之后都没引来,或引来的很少,导致土地闲置。目前国家处于体制转型时期,当年“筑巢引鸟”的模式显然也在变。以苏州新加坡工业园为例,据我观察,原本可能打算主要开发工业,结果不得不发展为工业城。可能因为利润问题,园区内也开始建设住宅、公共设施、CBD等,不由自主地形成一个城,不仅是工业区。

Q 结合当下城市发展现状,在城市规划层面,产城融合发展存在怎样的困难?对此您有怎样的看法和建议?
A 苏州工业园区性质的改变及诸多“鬼城”的出现说明:工业和城不能截然分离,工厂的建设和与之相配套的城市建设要结合,即“产城融合”。具体如何结合要因条件而异,结合实际情况具体分析。城市规划从来都不能用固定不变的模式到处去套。“鬼城”的出现是城市建设太超前于产业建设的原因。“筑巢”容易(只要有资金),“引凤”难。工业项目不容易引来,产业发展不起来,人口就集聚不起来,倒是开发商相对容易招来。产业是城市发展的基础,城市是产业(非农产业)发展的载体。城市规划要整体考虑产业发展和城市建设。城市或工厂城的产业尽可能多样化,提供多样化就业岗位,才能避免“鬼城”出现。工人既是工厂的职工,也是城市的市民,以人的融合带动产业和城市融合。城市解决就业不仅需要传统产业、制造业,也需要新型产业、高科技的产业。十八大提出以新型工业化引领四化建设,强调工业化和信息化结合的新型工业化,其产业形态也在发生变化。以富士康为例,生产的芯片本身是高科技产品,却又是劳动密集型的产业,大量的劳动力以流水线形式进行低技术生产,形成高技术的劳动密集型产业。厂房占地面积大,建设工厂城以提供工人食宿,因能解决地方就业难题,很受地方政府欢迎,故在全国连锁店式迅速扩张。总体来看,富士康只是比较特殊的个案,企本业身带有一定特殊性,产品、生产并不具普遍性,富士康工厂城也不可能成为普遍形式。

中国城市规划的编制体制基本是只管建城市,产业并不是主要规划内容,也可以说不进行产业规划。本来应该是结合起来考虑,这就牵扯到体制问题。城市规划属住建部管理,但住建部不管产业,导致城市规划只管城市建设,这样长久以后就脱离开来了。事实上,产业和城市发展也可以不脱节,贵在事在人为,但目前城市规划师们挺难为。城市规模太大,职住问题就非常突出,产城融合发展就显得尤为重要。现在中国也开始注意产城融合的研究和探索,但还没有做出很好例子,因为这需要时间和人才方面的资源。苏州工业园区算融合较好,但也经过了20 多年的发展,也在于政府的积极统筹。我认为“产城融合”这个要求正确,只是太高度概括了,怎么融合要结合城市具体情况分析,现在国家对产业的要求也比较高,强调创新、创造。所以城市要尽可能地配合产业发展,提供发展条件。企业自身能够营利,又能提供就业岗位,就算对地方有益了,只是工厂与城市要结合发展。“产城融合、产城一体化发展”等“口号”很多,主要是要落实。

从趋势来讲,这些“口号”的提出就是要促使城市不断地更新、创新,城市规划要考虑的更长远、可持续。产城融合的核心是城市要有产业,产业发展要依托城市。尽量使产业类型多花样,增强城市抗风险能力。“最悲惨的城市”底特律和曾经撂荒的城市谢菲尔德,都证实了产业单一必然导致城市衰败的规律。然而城镇工厂经年累月,效益和技术、竞争力都会慢慢减弱,都会有一些衰落,闲置就会产生一些棕地。面对国土资源紧缺,而城市废弃或闲置的土地逐年增多,城市规划也要逐步适应这种新动向,根据客观需要适应城市新变化,以可持续的思想进行长远的考虑,借鉴国外修复利用棕地的思路和实践。上海世博园区建设就是借鉴和吸收了西方国家的经验,对浦东发电厂、造船厂、上钢三厂一部分车间的棕地进行修复利用,对资源的有效利用做的很好。所以产城融合要根据城市的特性进行具体分析,以产兴城、依城促产推动产业集聚区持续健康发展,以城市为基础,承载产业空间和发展产业经济,以产业为保障,驱动城市更新和完善服务配套,以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式,形成产城融合发展的良好新格局。
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