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□ 刊发于《华中建筑》
2009年第02期

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从制度变迁理论视角解析当代中国城市设计制度

吴远翔　等

新制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学。尽管新制度经济学产生于西方发达国家，但其方法和原理更适合于分析发展中国家，尤其适合新旧体制转轨的国家。从1978年开始的改革开放使我国经历了一场深刻的转型（包括经济的转型和社会的转型）。从本质上看，转型的过程也是一个国家的制度体系发生变迁的过程。伴随着宏观制度环境的转变和快速的城市化进程，我国城市设计的制度变迁已成为时代发展必然要求。
1 制度变迁的发生机制
1.1 城市设计制度变迁的成本——收益分析
新制度经济学认为，制度变迁是制度的替代、转换和交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其它物品一样，其替代、转换和交易活动也存在着种种技术的和社会的约束条件。
新制度经济学仍然把“经济人”作为制度变迁理论分析的基点，并认为：在制度的取舍与变迁活动中，经济人的预期成本和预期收益的比较选择决定了他们在制度变迁活动中的行为方向、行动规模和时间选择①。公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南把政治活动看成是类似于经济交易的政治交易活动。他认为，制度是否发生变迁，其关键不在于新制度是否相比旧制度更为有效率，更合理，而在于推进制度变迁的主体从成本－收益的角度考虑，推行新制度更“有利可图”、更“划算”。公共决策的形成过程，是一个人与人之间或利益集团之间的多重博弈而达成妥协的社会缔约过程。道格拉斯·C·诺思认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获得最大的“潜在利润”，所谓“潜在利润”，是一种主体在已有的制度中无法获得的利润，只有通过制度变迁，主体才能在新制度当中获得。诺思指出：“当在现有的制度结构下，由外部性、规模经济、风险和交易费用所引起的收人的潜在增加不能内在化时，一种新制度的创新可能允许获取这些潜在收入的增加②”。
在我国参与城市设计的利益博弈集团（即政府、开发商、公众和设计师）中，拥有行政管理资源的政府在城市设计运作中起主导性作用，是制度变迁的推动主体。所以政府对制度变迁的成本——收益价值判断将直接左右城市设计制度变迁的进程。
地方政府作为公共性与自利性的矛盾统一体，其对制度变迁的成本——收益估算较为复杂。一方面，政府作为由人民授权，代表人民行使公共权力的组织，有责任、有义务改进与完善现有的城市设计制度，以使城市公共环境的质量得到进一步的改善。另一方面，政府是由千千万万官员构成的权力机构。构成政府组织基础的官员作为“经济人”，其追求自身利益最大化的动机决定了政府的自利性特征。从经济收益的角度来看，在我国让权放利的改革战略指导下，地方政府通常把发展经济、增加地方财政收入作为其主要工作目标。在某些情况下，城市环境的改善与政府的经济收益是相互矛盾的（如污染工业的搬迁、容积率的限制、历史街区的保护等）；在当前城市设计法规不完善的情况下，政府追求经济收益而造成环境恶化的做法因为缺少制度的刚性约束而成为一种很普遍的现象。如现行的《城市规划编制办法》中没有对总体城市设计的编制作出明确规定，因而总体城市设计的编制往往都在总体规划编制完成之后进行，实际上总体规划完成后，城市的整体空间环境骨架已经定型，总体城市设计发现问题也无法对其进行调整。在笔者主持的河北涉县总体城市设计中，靠近城市中心区有一大型火力发电厂，污染严重且处于城市上风向，由于其对地方财政贡献很大而在总体规划中得以保留并扩建，城市设计只能从景观改善和绿化隔离方面进行处理而不能从根本上解决问题（图1）。从政治收益的角度来看，面对定期换届和政绩考评的压力，政府对投资少、见效快的“城市美化”和“形象工程”往往情有独钟。城市设计的公益性目标和完善的决策机制也会让大量的“领导挂帅工程”不再畅通无阻。如山西临汾尧都区，在城市环境污染和交通堵塞很严重的情况下，斥巨资建设“天安门”（图2）和“天坛”，建成后入不敷出，市民怨声载道，工程立项的理由仅仅是当地主要领导认为：“我修的华门广场就是为老百姓服务的，好多老百姓一辈子也去不了北京，让他们在临汾看看天安门、天坛有什么不好？”在城市设计制度健全的情况下，这种个人头脑发热的项目显然是难以通过层层的项目论证与审批的。所以，从政府自利性的角度分析，对现有城市设计制度的改进并不会给地方政府带来很大的“潜在利润”。
1.2 我国城市设计制度“卡尔多－希克斯改进”的实现
从比较静态和福利经济学的角度分析，制度演进引起的成本——收益变化可分为两种情况，即“帕累托改进”和“卡尔多－希克斯改进”。“帕累托改进”是指在制度改进的过程中，制度安排为其覆盖的人们提供利益的同时不降低任何个体的收益，即在全体社会成员整体收益提高的同时，不会有任何人的收益因此受到损失；“卡尔多－希克斯改进”是指在制度改进的过程中，部分人的收益会减少，而另一部分人的收益得到了提高，但从总体上看获得的收益要大于损失的收益，因而是划算的[1]。
80年代城市设计被引入中国而产生的区别于计划经济时代的制度变迁主要表现为制度的“帕累托改进”。随着改革的深入和社会多元利益集团博弈格局的形成，进一步的城市设计制度变迁必然会触动某些集团的既得利益，制度变迁更多地表现出了“卡尔多－希克斯改进”特征，此时制度变革遇到的阻力也要比前期的制度“帕累托改进”大得多。从城市公共环境为社会提供公益的角度出发，对现有城市设计制度“外部利润”的估算，应建立在社会整体利益、长远利益和保护弱势群体利益的考虑基础上的。在当前的城市设计制度下，权力集团（政府）和资本集团（开发商）利用自身在社会博弈中的强势地位，在城市形态的塑造和环境资源的占有上都以主角的身份出现并获益颇丰，而普通市民大众对城市优美环境的享用权却得不到切实地保障。如风行的“城市美化”和“形象工程”在改善城市景观的同时却缺少对使用者的切身考虑，开发商个人的审美品味主导着建筑的形象处理而缺乏城市宏观层面的协调统一，过度追求经济发展和开发效益的最大化导致的城市整体环境下降等等。随着我国城市化进程的加快，城市环境资源（如日照、景观、开放空间、绿地等）的稀缺性日益提高，维持原有的城市设计制度，不仅不利于城市的持续、健康发展，也会带来许多社会问题。从平衡环境与发展、局部利益和整体利益、眼前利益与长远利益的角度考虑，改进现有的城市设计制度将使社会的整体收益得到提高。
将城市环境品质的提升与政府的收益相统一是实现我国城市设计制度“卡尔多－希克斯改进”实现的关键。
从经济收益方式的差别来划分，可以将地方政府分为发展型政府和服务型政府。对发展型政府而言，一次性的土地收益是其经济收入的重要来源，如我国东部一些发达地区的城市土地出让金几乎占到预算外收入的60％以上；其另外一个财政收入就是设法吸收工业项目入驻，以获得持续的工商税收。服务型政府的财政收入主要依靠持续征收的财产税，财产税主要包括个人所得税、公司所得税和社会保险税等（在许多发达国家，财产税多属于地方税），如美国一些城市的财产税可以占到政府收入的75％以上。赵燕菁认为，税收体制对地方政府职能定位和行为取向影响巨大[3]。发展型政府关心的是吸引工业项目落足和从土地出让中获益，所以其城市设计的目的在于通过城市形象的改善来招商引资。服务型政府则注重提供更好的公共服务以吸引更多外来人口，因而其更能从市民的角度出发来改善城市环境质量。当前我国地方政府主要负担着发展型政府的职能，把政府的经济收益与城市环境的改善挂钩将有力的促进城市设计的制度变迁。以旅游作为城市主要收入来源的城市在这方面表现的最为显著，如《山西省平遥古城保护条例》和《云南省丽江古城保护条例》就是在这样的背景下出台的。
从政府的政治收益角度分析，当前的政治体制改革为城市设计的制度变迁在制度环境上做了良好的铺垫。党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观，是我国社会主义现代化建设指导思想的新发展，也是城市规划工作的重要指导思想。汪光焘指出，创造一个良好的人居环境是我国城市规划的根本目标之一，应以科学发展观和正确政绩观重新审视城乡规划工作。据统计建设领域拖欠工程款中，政府投资工程拖欠工程款占26.7％；许多不切实际的“形象工程”和“宽马路、大广场”不讲投资效益，超越了地方自身的经济承受能力，损坏了政府形象，给整个社会的经济秩序及社会稳定都带来严重危害[4]。引入公众参与，使公众对城市环境的评价意见成为政府政绩考评的依据之一，也会积极地推动城市设计的制度改进。
2 制度变迁的模式选择
2.1 制度变迁的理论模型
新制度经济学有一系列的关于制度变迁的理论模型，其中比较著名的模型是由拉坦和林毅夫提出的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指一群人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的新制度的安排与创造。它是由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会而引起。强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入而实行的制度变迁。
这两种制度变迁模式的差别主要表现为：①主体不同：诱致性制度变迁的主体是一群人或者一个团体，其主体集合的形成基于共同的利益和经济原则；强制性制度变迁的主体是国家或政府，其主体集合的形成诱因要更加复杂，包括统治者的偏好和有限理性，意识形态的刚性影响，集团利益冲突和社会科学知识的局限性，国家的生存危机等。②推进制度变迁的方式不同：诱致性制度变迁以自下而上的方式为主，强制性制度变迁以自上而下的方式为主。③效率不同：诱致性制度变迁主要是依据一致性同意原则和经济原则，在制度变迁中没有凌驾于组织团体之上的单位来发号施令，取得团体的一致性同意后才能实施新制度，因而成本较高，效率较低。在强制性制度变迁中，国家和政府凭借其在暴力方面的垄断优势推进制度变迁，可以降低制度变迁的组织成本和实施成本，并有着很大的规模经济，因而效率较高。④面临的问题不同：诱致性制度变迁面临的主要问题就是“外部性”和“搭便车”问题。强制性制度变迁的有效性要受到多种因素的制约，主要包括：统治者的偏好和有限理性[2]，意识形态刚性，集团利益冲突和社会科学知识的局限性，国家的生存危机等[1]。
在集中计划经济向市场经济转轨的过程中，大体存在两种典型的变迁模式：激进式制度变迁与渐进式制度变迁。实际上，一个国家经济体制转轨的模式往往是其整体社会制度体系变迁模式的缩影与实验，从经济转轨的模式中可以推断出国家整体社会制度变迁的路径、方式及进程的大致走向。与前苏联和东欧的激进式经济转轨模式不同，我国的改革属于典型的渐进式制度变迁。
从一定意义上讲，我国的改革是一个中央向地方逐步让权放利的进程。通过考察具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在我国向市场经济体制过渡中的特殊作用，杨瑞龙提出：一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是，由改革之初的供给主导型制度变迁（即强制性制度变迁）方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，随着排他性产权的逐步确立，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式，从而完成向市场经济体制的过渡。所谓中间扩散型制度变迁，是指当利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒[3]，而成为制度变迁的“第一行动集团”，并从制度变迁中获利。
2.2 我国城市设计制度变迁的模式选择
对城市公共空间和型体环境等城市公共环境的建造与管理是城市设计的主要内容。从经济学的角度分析，城市的公共环境具有典型的公共物品特征，即供应的相连性和排他的不可能性。与美国等西方国家不同的是，在我国的城市公共物品的提供和管理中，政府始终发挥着核心性的作用，非官方的民间组织和机构在城市公共事务的管理中只担任配角。所以，与改革初期以自发性为主的联产承包责任制推行不同的是，我国的城市设计制度变迁只能是由政府担当推动主体的强制性制度变迁。
在强制性制度变迁中，解决政府的有限理性问题是决定制度变迁成败的关键。我国改革目标的动态化和实施进程“分步走”的原则，实际上是有限理性的行为主体为了对付改革决策过程中的复杂性问题，而借助于某种简单化装置的运用。在这种情况下，运用西蒙（Simon）的“满意原则”（即通过寻找满意的或足够好的，而不是最好的或最优的替代选择）来处理问题，将大大简单化行为决策和选择中的复杂性。如面对城市历史文化遗存保护这样敏感而复杂的问题，哈尔滨市在制订的《哈尔滨市保护建筑和保护街区条例》中，采取了建筑分级分类保护制度，将历史保护概括为保护界面、保护街道和保护街坊和保护区域三个层次，规定明确，容易操作，使得大量有特色的历史建筑和街区在城市发展中得以保存，对增添城市环境的文化底蕴和城市形态的特色魅力发挥了积极的作用（图3~4）。并根据宏观制度环境的改变而不断进行调整，注重寻找此时此地有效解决问题的适宜制度，不好高骛远、不求一步到位的务实态度将有利于城市设计制度变迁中政府有限理性的克服。
凸显城市特色是城市设计的核心目标之一。我国幅员辽阔，城市的自然条件、经济发展、历史文化、空间形态千差万别，地方政府根据城市自身情况制订的地方性城市设计法规与政策，在城市环境特色的形成中发挥着重要作用。同时，从更宏观的角度考虑，如果把每个城市看成独立的利益团体（实际上当前的中央、地方的财政分权也使得这一情况越来越普遍），那么，每个城市从发展自身经济、招商引资、增加城市吸引力的角度考虑，改变现有制度，提升城市公共环境的质量也可以让地方政府获得额外的收益。根据以上分析我们可以发现，杨瑞龙提出的强化地方政府主导作用的中间扩散型制度变迁模型非常契合城市设计的制度改进的特点。深圳市双轨制城市设计运作机制的形成便是一个较为成功的典型。1998年，深圳通过经济特区特别立法权，以《深圳市城市规划条例》在国内首次确立了城市设计法律地位；对独立型和融入型两类城市设计，在相对独立、共存互补的双行轨道上编制、评价和审批、实施管理，取得了较好的运作实效。独立型是指对城市重点地区的城市设计进行单独编制与审批，融入型则把城市设计融入到城市规划的各个层次（总体规划、次区域规划和分区规划），以法定图则为核心，控制和指导城市一般地区开发建设。应该注意的是，这种点面结合、双管齐下的双轨制城市设计运作机制适用于经济发达、技术力量雄厚的大城市、历史文化名城以及景观资源特别丰富的中小城市[6]。

全文请见原书

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